市政协重点课题调研组

推进和完善市区一体化是市委、市政府坚持以“八八战略”为总纲，遵循“一尊重五统筹”的城市工作思路，审时度势作出的事关台州长远发展的重大战略部署，有利于提升城市发展水平，补齐城市发展短板，提高市区集聚度和首位度，增强城市经济和湾区经济竞争力，提升市民认同感和获得感，对台州加快从传统县域治理向现代市域治理转变，加速裂变扩张赶超发展，建设独具魅力的“山海水城、和合圣地、制造之都”具有重大意义。

市政协五届三次主席会议研究确定“推进和完善市区一体化若干问题的研究”为市政协2017年度重点调研课题。陈伟义主席、林仁方副主席分别担任课题调研组组长、副组长，课题调研组先后赴编办、教育、财政、人社、国土、规划、交通、卫计等部门和椒江、黄岩、路桥等地深入调研，赴湖北、湖南等地学习考察，多次召开研讨会、座谈会。市发改委、市财政局、市国土资源局等有关部门以及椒江区、黄岩区、路桥区政协大力支持并积极参与调研。在此基础上，课题调研组完成了本调研报告。

近年来尤其是去年市委城市工作会议召开以来，市委、市政府高度重视新时期城市工作，加快新型城市化步伐，稳妥有序推进市区一体化，确立了市区管理体制改革的四梁八柱主体框架，解决了一些影响发展的长期想解决而没有解决的积累性、体制性问题，办成了一些人民群众热切期盼的过去想办而没有办成的大事。市区一体化工作取得了重要阶段性成果，对台州城市发展将产生积极而深远的影响，具有里程碑意义。一是市区相关领域一体化工作成效明显。按照先易后难、分步实施、重点突破、以点带面要求，扎实推进社保、教育、医疗、文化、公交、规划、城管、交警等领域一体化工作，市区城乡居民基本医疗保险待遇及筹资标准、工伤缴费基数、生育缴费费率实现统一，市区教育初步形成市管高中、区管义务教育格局，台州市立医院、台州市中医院、台州市第一人民医院3家区级三乙医院调整为市级医院，全国地市级首家“综合性、一站式”公共数字文化服务平台即将上线，市区公交建立国有独资、大平台经营、公益性主导的良性机制，市区城乡规划体制改革基本完成，市综合行政执法局（市城市管理局）正式授牌成立，市区交通管理实行统一指挥平台、统一执法标准、统一接处警、统一警务保障和共享交管资源的模式。二是市区财政土地管理体制实现重大突破。市委出台《关于完善市区财政体制的若干意见》和《关于完善市区土地管理体制的若干意见》，优化调整三区一般公共预算分成和土地出让金分成，促进事权财权匹配。三区省、市、区分成比例由原来的椒江、路桥地方财政收入增量按2:3:5分配，黄岩按地方财政收入总额5%上交市财政，调整为以2015年收入为基数，超基数部分统一按2:2:6比例分配。经营性用地收入分成由椒江、路桥按照出让总金额8%上交市财政，黄岩全额保留，调整为市财政计提各项基金（约占土地出让金总额的22%，按事权划分返还三区）后，再提取土地出让金总额的20%，用于重大基础设施建设，剩余的58%原则上返还或安排给“做地”主体。建立健全市区用地调控机制，实行市区用地指标统一分配，实施市区土地统一收储，建立市区“做地”机制，统筹调配耕地后备资源，市区土地资源统筹得到有效加强。三是市区融合重点节点区块加快建设。目前，城市化率达到60%以上，中心城区建成区面积到达140平方公里。绿心生态区、中央商务区、商贸核心区、中央创新区、“一江两岸”、高铁新区、黄岩江口区块、路桥中央山区块等融合重点节点区块加快推进。台州湾循环经济产业集聚区空间和平台优势充分显现，产能加快释放。台州经济开发区更名为台州高新技术产业园区，与椒江区社会管理职能职责进一步理顺。四是市区重大基础设施建设高速推进。落实PPP“两个常态”，跨区域重大基础设施加快建设，杭绍台高铁、沿海高速公路、路泽太高架、市域铁路S1线、市域有轨电车、内环快速路、台金高速公路市区连接线、地下综合管廊等建设有序推进，市区基础设施互联互通取得突破性进展。市图书馆、市科技馆、市规划展示馆、市博物馆相继投用，万达、银泰等一批城市综合体落成开业。北师大台州附属高中建成投用，市妇女儿童医院、市公共卫生中心、浙东医院等加快建设。五是市区新兴产业集群快速崛起。加强高位统筹，围绕产业链精准招商，推动市区产业高端化、绿色化、智能化发展，推进航天军工、汽车制造、智能家居、绿色医药等产业集群“无中生有”、创新转型，台州制造板块加速崛起。

我市推进市区一体化工作取得重大进展，但市区一体化是一项比较复杂而敏感的工作，不可能一蹴而就，需要不断地进行磨合与协调。在此过程中，出现了一些排异反应，暴露出了一些操作层面的问题，亟需引起重视，妥善加以解决。一是思想认识不够统一。由于地理和历史的原因，我市形成了组团式的城市形态，市级宏观指导、以区为主管理的模式长期存在。推进市区一体化涉及利益格局调整和财权、事权的重新界定，市区两级在同一问题上看法不甚一致，有些意见甚至相左。同时，市民的同城化意识还比较弱，对市区一体的认同感不强，大台州理念还不够深入人心。二是财权事权不够匹配。市区财政、土地管理体制优化调整后，市区两级政府的事权和支出责任尚未同步调整优化，跨区域重大基础设施建设的投融资和运营管理机制有待进一步探索研究，社会管理、行政审批、公共服务等可以下放也应该下放的职能还未下放到位，区级层面对一体化工作的积极性主动性还需要进一步调动和激发，市区两级工作合力有待进一步增强。三是政策推进不够彻底。教育、交警、公交等部分一体化方案仍有优化和提升的空间，一些历史遗留问题处理较为棘手，资产、债务等敏感问题的处置工作仍有较大争议，一些资产处于所有权、使用权分离状态，离“权、责、事、人、财”相统一的要求有一定距离，一体化实施尚未打通“最后一公里”。四是体制机制不够顺畅。顶层设计有待加强，市级调控能力需要进一步提升，对城市规划管理、公共政策、产业布局等重大事项的统筹协调和宏观把握有待优化，产业同构、平台同质等现象较为突出。利益协调机制有待完善，生态环境补偿机制需要进一步健全。台州湾集聚区“统分结合”的管理体制没有落实到位，多头开发现象一定程度存在。五是要素保障不够有力。人员编制问题较为突出，管理体制调整后的管理机构与力量没有及时跟进，规划管理尤其是批后管理力量严重不足，高中课程改革带来的教师结构性短缺较为严重，公共卫生机构编制与每万人常住服务人口之比居全省末位。规划编制专项经费缺口较大，市区规划的调控引导能力不足。土地收储、耕地垦造资金需要有效落实，原区级储备地块抵押融资债务有待处置，市区“做地”机制需要进一步完善。

推进和完善市区一体化必须坚持以“八八战略”为总纲，按照基础设施共建共享、城市功能有机互补、生产要素流通顺畅、社会管理有序高效、城市形象鲜明一致的目标，凝聚思想共识，打破利益藩篱，加强顶层设计，理顺财权事权，强化要素保障，增强市级调控能力，激发区级积极性主动性，构建市区一体、协调管理、共赢发展的城市发展新格局，为建设独具魅力的“山海水城、和合圣地、制造之都”发挥积极作用。为此，提出以下五方面建议。

一、着眼长远，从更高站位审视和把握市区一体化

推进和完善市区一体化，做强做大市区，充分发挥市区的龙头核心作用，提升中心城市辐射力、承载力、影响力，是顺应城市经济特别是都市区经济成为区域发展与竞争主要形态的新趋势，推动县域经济向城市经济、都市区经济转型的必由之路和关键举措。

（一）抢抓一体化战略机遇。应当看到，县域经济成就了台州的辉煌，也成为了新时期台州城市发展的制约。目前，台州中心城市集聚度、首位度仍较低，2016年台州中心城市生产总值集中度为36.3%，比温州低4.5个百分点，比绍兴低13个百分点。在新的历史条件下，台州加快从传统县域治理向现代市域治理转变，推进和完善市区一体化是题中应有之义。应在国家和全省发展大局中谋划和推进市区一体化工作，认清台州在全省发展格局中的责任担当，抢抓国家战略和政策叠加机遇，主动对接大湾区、大花园、大通道战略，增强对人才、科技等高端要素的集聚能力，提升中心城市首位度。用活小微企业金融服务改革创新试验区、国家新型城镇化综合试点等国家级改革试点赋予的先行先试权限，发挥主动性与创造性，用改革创新的办法，突破市区一体化发展的瓶颈。发挥湾区经济开放性、集聚性、网络性特点，加快建设台州湾区经济发展试验区，促进北部湾区、台州湾区、南部湾区联动、错位、一体发展，加强与宁波、温州等湾区都市区以及长三角城市群的系统衔接和良性竞合。

（二）优化一体化发展格局。“进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化”是“八八战略”重要组成部分。如何通过市区一体化促进台州城乡发展一体化，是当前和今后一段时期面临的一项重大课题，是推动“八八战略”在台州开花结果的一堂必修课。应立足当前、着眼长远，将全市域整体作为一个城市来谋划和建设，形成以市区为龙头、县域中心城市为骨干、小城市中心镇为支撑的城市发展格局。近期通过一体化补齐市区经济管理、社会管理、公共服务等领域的短板，打造经济社会发展新高地，强化对全市发展的龙头引领，远期实现全市协同发展。以玉环撤县设市为契机，推动玉环综合交通跨越发展，加快实现从“节点县城”向“枢纽城市”转变，推进“三区三市”协同规划、协同建设、协同服务。

（三）凝聚一体化思想共识。利益调整是推进市区一体化核心问题，在带来短期阵痛的同时，也为将来城市转型奠定基础。面对利益问题，全市上下必须统一思想，凝聚共识，形成合力。首先，坚持以全局眼光审视问题。各地各部门应正确认识短期和长期、局部和全局的利益关系，不能只算部门账、地方账、眼前账，把思想认识统一到市委、市政府的决策部署上来，全力支持、配合推进市区一体化，共同把市区这块“蛋糕”做大，把中心城市的经济总量、项目投资、财政收入做上去。其次，鼓励和引导市民积极参与。要实现市区一体化目标，市民参与不可或缺。应大力提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励市民通过各种方式参与城市建设和管理，真正实现城市共治共管、共建共享。再是，牢固树立“大台州”理念。撤地建市20多年来，已经解决了“台州在哪里”的问题，但没解决“我是台州人”问题。应加强宣传引导，强化台州城市意识，增强市民归属感，用台州文化凝聚人心、增进认同，同做台州人，都讲台州话，共打台州牌，建设大台州。推进市区一体化，干部是重中之重。当前，“一亩三分地”的地域思维是推进市区一体化的重要阻碍。建议借鉴京冀互派干部促进协同发展的做法，加大市和区之间、三区之间干部互派交流力度，加强沟通协调、磨合纠偏，促进干部和群众思想融合，破除因行政区划带来的利益藩篱，促进市区一体化的政策措施更好地落细落实。推进《台州文献丛书》编纂和台州历史文化研究工程，进一步挖掘台州地域文化特色，丰富中心城市的精神内涵和外延。坚持市级主导，推进道路桥梁命名科学化、规范化、特色化，同时市区内企业、场站、商业设施、文体设施等尽量避免以区名为开头进行命名，逐步淡化区级地域概念。

二、系统谋划，进一步完善市区一体化顶层设计

推进市区一体化是一项复杂的系统工程，必须坚持市区一盘棋，系统加强顶层设计，强化规划龙头引领，注重方法节奏，合理安排时序。

（一）着力强化规划引领。规划是龙头，市区一体化首先是规划的一体化。抓住全国城市总体规划编制试点、全国城市设计试点等契机，立足城市发展定位，坚持“多规合一”，建立空间规划信息平台，形成城乡统筹、全域覆盖、要素叠加的规划蓝图。一是修编完善市区规划。根据市区融合发展、一体发展的要求，转变原先组合式城市的规划编制思路，修编和完善城市建设、基础设施、公共服务等规划，确保市区两级规划同体同图、有效对接。应重点编制市区一体化发展专项规划，与“十三五”规划、城市总体规划、土地利用总体规划等重要规划相衔接，使之成为推进市区一体化的指导性文件。二是发挥规划调控作用。在新一轮城市总体规划编制过程中，应合理规划空间格局和功能布局，强化全域管控，精确、科学划定“三区三线”（适建区、限建区、禁建区、生态控制线、城市开发边界线和永久基本农田保护线）和城市“四线”（蓝线、绿线、紫线、黄线），为城市未来发展预留空间。应根据各区地理区位、资源要素、产业基础、演变规律等，明确各区功能定位、发展方向、产业布局、重点区块建设等重大事项，避免各区同质化竞争和无序发展。开展城市发展战略、总体城市设计、综合交通、地下城、水城、特色风貌等专题研究，谋划未来发展动能。比如，结合台州机场改扩建工程，将发展空港经济上升为市级层面，在新一轮城市总体规划、土地利用总体规划制定过程予以纳入。当前，市级应深化24个、共计100.6平方公里重点地区（区块）的前期研究，加快编制控制性详细规划，严格设定项目准入门槛，不符合城市功能、产业定位、发展方向的项目不予进入。一些研究还不够深入的重点地区（区块），可先行“留白”。三是强化市级规划管控。市本级应在规划编制上“控重放次”、在项目审批上“控大放小”，重点负责重点环节、重要区块、重大工程、跨区域项目等的规划工作，区级必须严格按照控制性详细规划确定的指标、界线、布局等，编制具体的、操作性的修建性详细规划，确保规划管理到位。

（二）科学安排工作时序。推进市区一体化是一项全局性、战略性、艰巨性的重大任务。在时序节奏上，应通盘考虑条件成熟程度、难易程度、群众关切程度，排出相关一体化工作的先后顺序，可从阻力较小、容易达成共识、最能取得明显效果，同时事关民生、事关资源节约、事关管理效率的事项做起，注重配套改革措施的跟上，使改革能够环环相扣、系统推进。从当前看，理顺台州湾集聚区与台州高新区的关系，合理布局两区的产业与城市建设项目，促进两区产城融合、一体发展显得尤为迫切，应先行开展研究论证。此外，台州湾集聚区经过多年开发建设，市区东部组团平台建设成效初显，入园企业数量逐步增多，住宅、商业、休闲等配套设施加快推进，人口开始小规模集聚，人员安置落户、企业诉讼管辖等问题亟待解决，社会管理的现实性和紧迫性突出。应研究在台州湾集聚区东部新区设立街道办事处，新设街道由椒江区、路桥区委托台州湾集聚区管理，赋予集聚区一定的社会管理职能，统一行使治安、信访、文化、教育、民政等社会管理事务，同时明确集聚区东部新区司法管辖权限。在条件进一步成熟后，探索推进集聚区东部组团一体化，对椒江分区、路桥分区实行紧密型管理，最终实现东部组团设立市辖区的目标。

（三）精心研究实施方案。市区一体化牵一发而动全身，往往涉及到利益调整、资源整合、人员消化等敏感问题，应深入调查研究，反复征求各方意见，寻求最大公约数，多方案比选，谋定而后动。在一体化实施前，应在组织领导、机构设置、政策制定、人员配备、财力投放、督查考核、舆论引导等方面作好充分准备，不打无准备之仗，力求抓一个成一个。应充分认识到，一体化并不意味着对人、财、物的所有权、管理权进行一刀切式的上收，有些领域通过统一管理、统一标准、统一考核等方式也可以实现一体化，并且风险更小、效率更高。水务一体化事关民生，群众呼声比较强烈，但推进速度不快，究其原因，一方面是由于水务管理存在“政出多门、多龙管水”的现象，原水供应、净水生产、净水输配主体分离，水务企业数量众多且各自为政（三区目前尚有22个具有独立法人资格的自来水公司），富余人员安置、水价贴补及管网建设维护等问题都比较棘手；另一方面是由于制定水务一体化方案的牵头单位几经变更，几种方案都难以平衡各方利益主体的诉求，操作性还需进一步增强。为此，建议进一步加强调查研究，多方听取不同意见，分析比较各种水务一体化方案优劣，加强市级层面统筹集中，按照统一规划、统一建设、统一配置、统一调度、统一管理的要求，深化顶层设计，做细做实方案，确保水务一体化平稳有序推进。

三、理顺关系，合理划分市区财政事权和支出责任

财政事权是政府事权核心组成部分。合理划分市区两级财政事权和支出责任，事关市区一体化能否顺畅推进，事关市区经济社会能否健康、高效运转。坚持责随权移、人随事走、财随事转、物随事变，促进责任与权力一致、事权与财权匹配，形成相对集中、合理下放、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式。

（一）坚持责权利相统一原则。首先，应明晰财政事权划分清单。与“五张清单一张网”改革紧密衔接，依据政府“权力清单”，进一步梳理财政事权清单。在此基础上，结合财政和国土体制调整，适度加强市级财政事权的同时，应将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由区级提供更方便有效的基本公共服务作为区级财政事权，增加区级政府自主权，加强监督考核和绩效评价，更好地满足当地居民基本公共服务需求。其次，应进一步突出协同效应。应该看到，合理划分市区两级财政事权和支出责任，有助于加快推进相关领域一体化，同时通过推进相关领域一体化为财政事权和支出责任划分创造条件，形成良性互动、协同推进的局面。当前，市区相关领域一体化推进过程中责权利边界仍比较模糊，不利于形成协同效应。比如，市区高中一体化后，高中的资产所有权仍留在区里，学校资产使用权、所有权处于分离状态，学校历史债务也尚未有效处置，导致校网调整、学校改扩建、校舍维修等项目难以实施，影响了学校的健康持续发展。市区交警一体化后，交通科技设施的增设、改造、管理由市级负责，在磨合期内由于审批流程还不够优化、环节不够精简，交通科技设施保障还不够有力。市区公交一体化后，人员和车辆由市公交集团统一管理，但大部分场站、候车亭等基础设施仍由各区负责建设、维护、管理，不利于公交规划的统一实施和公交资源的综合利用。对一体化实施后资产所有权、使用权分离和债权债务问题，可按物随事变原则，将资产所有权、使用权以及债权债务整体划归现行主管部门。

（二）完善跨区域重大基础设施建设机制。协同推进交通、管廊、水利、公共服务等跨区域重大基础设施建设，推动形成布局合理、功能完善、衔接紧密、保障有力的现代化基础设施网络体系，对推进市区一体化有着重要的支撑保障作用。目前，跨区域重大基础设施建设正处于重要窗口期，但规划布局和投融资、建设、运营机制仍不够完善，财政事权划分不够清晰，实施主体各不相同，不利于项目协调一致推进。比如，一些跨区的交通项目存在规划不一、标准不一、推进不一、绿化不一等情况，不但导致路容路貌存在较大差异，也产生了一批断头路、瓶颈路。为此，一些辐射全市的重大公共服务基础设施，应按照有利于促进共建共享和市区融合的原则，综合考虑城市功能、交通组织、基础配套等因素，进行科学选址、合理布局，力求经得起历史检验。对受益范围较广的跨区域基础设施建设，根据财政事权外溢程度，在科学测算市区两级财政承受能力的基础上，按照“权责匹配、协调发展，量入为出、适度举债”的原则，充分考虑推广应用PPP模式、适度举债可以分摊的资金规模，合理划分财政事权，明确市区两级支出责任。

（三）进一步健全财政转移支付制度。贫穷守不住绿色，绿色不能以贫穷为代价。黄岩西部六乡一镇共计496平方公里，是实践“两山”理论的主战场，在涵养水源、调节气候、保护生态等方面发挥了重要作用。目前，受限于生态保护红线，黄岩西部山区无法进一步开发，村民致富难，集体经济增收难，经济社会发展水平较低，是市区发展的短板。黄岩全区216个经济薄弱村，占到三区总量90%以上，大部分在黄岩西部山区。为此，市级应建立健全生态补偿机制，加大生态补偿力度，通过转移支付、财政补贴、政策倾斜、生态项目实施、技术补偿、人才支持等方式和手段，为全面推进黄岩西部山区生态补偿提供有力的资金支持、政策扶持和技术支撑，促进精准扶贫、生态保护、绿色发展。

四、加强统筹，健全以市为主的决策和管理机制

台州城市管理以区为主是历史的产物，必须随着历史的发展而调整。坚持改革创新，完善体制机制，在事关市区发展整体利益的问题上更加突出统筹和集中，建立健全与市区一体化相适应的以市为主的城市管理新模式。

（一）完善统筹决策机制。进一步加强一体化过程中市级的统筹作用和区级的执行作用，完善市级事权的统筹机制，建立市区一体化联席会议制度，定期召开工作例会，统筹协调规划编制、政策制定、项目安排、产业布局、运营管理等涉及市区一体化的重大问题，努力实现规划共绘、基础共联、产业共兴、环境共建、发展共享，真正做到一条心、一盘棋，形成一个命运共同体。比如，对市区范围内的城市综合体、专业市场、星级酒店等商业设施进行摸底调查，根据市场容量，在市级层面进行调控，避免重复建设和同质化竞争。联席会议可下设各专门小组，对市区一体化涉及的具体事项进行研究论证和推动解决。健全区级事权的协调机制，建立区级重要事项会商制度，区级拟推行的重要改革措施、跨区域的重要基础设施建设等，需提前相互通报告知，力争同步推行、同步实施。落实跨区域重大工程交叉节点建设责任制，实现无缝对接，避免因错位、脱节而造成损失。

（二）完善统筹招商机制。整合全市招商引资资源，借鉴先进地区经验，理顺招商引资体制机制，构建全市大招商格局。一是建立统一的招商机构。建议成立市招商引资促进委员会，整合招商力量，统筹要素资源和项目信息资源，强化对市区招商工作的宏观指导、协调统筹和跟踪监督。参照省内相关地市做法，具体可明确市区范围内投资规模1亿元以上的，要向招商委报备；投资规模10亿元以上的，由市区两级联动共同参与；投资规模20亿元以上的，由市级主导，区级配合并服从安排。二是建立统一的招商平台。可由招商委主导，研究制定市区招引产业空间布局导引，建立完善招商项目信息库和招商资源数据库，将市区招商计划、重点招商对象、招商项目进展、土地供应情况等信息纳入招商信息平台，各区与项目统一在平台上实行对接。三是建立统一的招商政策。市级层面制定统一的招商政策和优惠标准，并建立督查机制，确保各区在要素供给、配套保障、准入制度、政策支持等方面保持一致，避免无序竞争。同时，完善“飞地”经济政策，加快建立健全产业、企业、项目在区域内转移的利益协调和补偿机制，更好地促进产业陆海联动、集聚发展。

（三）完善土地调配机制。土地具有资源和资产双重属性。科学调控和高效配置市区土地资源不仅有利于发挥土地资产效应，而且有利于促进城市可持续发展。一是系统科学调控。土地资源调控管理是各种手段和机制综合作用的复杂系统，必须立足全局、系统谋划。应深化土地供给侧结构性改革，在土地利用总体规划框定的总量指标内，通盘考虑土地资源的优化配置，对市里明确为重点建设区域的，在新增建设用地计划指标、补充耕地指标等方面加大保障力度。加大对市区旧城改造、拆迁安置等政策的统筹力度，在尊重历史的前提下，通过合理的货币化补偿，结合政府租赁使用等方式，分类处置，妥善解决村留地历史遗留问题，为市区发展留足空间。二是完善“做地”机制。“做地”是一项综合性工作，需要上下联动、部门协同予以推进。实际操作中，应按照“统一计划管理、多个主体做地、市级集中收储、一个龙头出水”的要求，加强市级统筹，具体可先由市级规划部门根据城市规划功能分区划定“做地”区块，市政府统筹确定谁来“做地”，“做地”主体负责资金筹集支付，乡镇（街道）负责政策处理，国土部门负责收储、出让、报批等业务办理，各方齐心协力共同做大土地资产“蛋糕”，改变目前以区为主的“做地”模式。三是完善土地出让机制。建议建立市区经营性国有土地使用权出让联席会议制度，强化市区经营性国有土地使用权出让的统筹集中，根据土地市场状况和城市发展需要，把握出让的时机、节奏和规模，促进土地市场健康有序发展。加强对市区重点出让地块的审核把控能力，做到净地出让和有序出让，强化批后监管力度，确保土地出让后能顺利开发建设和合理高效利用，不发生法律风险和社会风险。目前，市区原储备地块抵押2530多亩，历史遗留债务29.3亿元，应加快“解套”进度，为后续出让打下基础。

五、强化保障，破解要素制约和一体化不彻底问题

坚持目标导向和问题导向，发挥集中力量办大事的体制机制优势，集中资源，精准发力，破除要素制约，确保市区一体化各项工作顺利推进。

（一）加强资金保障。优化一体化工作资金投入机制，坚持政府主导、市场运作，通过统筹财政性资金和社会资金，最大限度发挥资金的使用效率，加强对一体化实施后的债务、基建、民生项目的资金保障和倾斜力度。对已经建成运营且效益较好的存量基础设施项目，通过PPP方式向社会资本转让项目资产所有权和经营权，转让收益再精准用于相关一体化项目。首先，加强规划经费保障。2017年市区规划编制经费预算为7880万元，其中市级财政保障的经费预算为1835万元，占比23.3%，市级经费保障明显不足，重点地区的控制性详细规划、城市设计高度依赖于区级财政，造成规划从编制开始就自成体系、衔接不够，直接影响市级规划编制的调控力。为此，建议将市区规划编制经费的市级财政占比提高到50%以上，并逐步提高比例直至实现由市级财政全额保障。其次，支持民生事业发展。加大对高中一体化后校网调整、校舍及教学设施设备等的投入力度，市区高中经费总量可切块到市教育局，由市教育局统筹安排，提高效率。市区文化事业发展投入仍然不足，2016年度椒江区、黄岩区、路桥区人均文化事业费分别为57.4元、113.4元、75.2元，全省136.24元，在全省排名靠后，应加大投入，逐步提升在财政支出中的占比。目前，市区建立了院前急救平台，但运行经费仍由医院承担，院前急救平台运行属于公共服务范畴，应由政府承担支出责任。

（二）加强力量保障。由于跨层级调整行政编制，如市区两级行政编制资源统筹调配，必须按程序逐级上报中央编办审批，程序复杂，耗时较长。2016年，国土资源体制改革涉及黄岩区和市党政行政编制调整，中央编办至今尚未批复。此外，事业编制实行总量控制，市区两级均基本核定到每个单位，可调剂的机动编制数量很少。为此，建议按照编随事走、人随编走的原则，相关一体化涉及市和区之间职责调整的，需相应统筹调整编制并按规定逐级报批。充分利用公立医院和公立高校采取事业单位员额制的政策，核定相应员额，不再核定传统的事业编制。加大政府购买服务力度，推动传统的“养人办事”向“花钱办事”转变。大力支持和鼓励非营利性社会组织发展，推进政府职能向社会组织转移，减少对编制的需求。

（三）加强政策保障。一是完善政策民主决策机制。建立完善一体化政策听证、专家论证、风险评估等制度，健全依法、民主、科学的决策程序。对与公众切身利益密切相关、影响面广或容易诱发社会不稳定因素的一体化事项，应充分听取群众意见，对大多数群众不理解、不赞同、不支持的一体化事项，根据实际情况进一步深入论证，暂缓出台或等时机成熟时再出台，防止因决策不当而损害公众利益。当前正在推进的市区社保一体化和跨区域重大基础设施财权事权划分，都涉及到市本级和三区政府的财力负担，事关长远、事关大局、事关稳定，在决策前，应充分进行听证、论证和评估。二是完善政策执行落实机制。政策的生命在于落实到位。应建立健全市区一体化工作考核评价机制，对区级和市级部门落实市区一体化目标情况开展考核评价。组建联合督查组，对市区一体化工作推进情况进行督查，督查结果纳入年度考核。三是完善政策查漏补缺机制。对照目标，对相关一体化实施工作开展“回头看”，对推进不彻底、政策有漏洞等问题，应查漏补缺，做好弥补工作。比如,由于市内城乡非公交客运车辆未列入国有化改造，目前仍有分属于7家企业的9条跨区域城乡客运线路、87辆城乡客运车辆处在营运中。在市区公交快速发展情况下，城乡短途客运生存空间缩小，导致运力过剩、实载率低、营收下降，普遍存在车容车况差、舒适安全性低等问题。为避免与短途客运班线重叠引发不稳定因素，市区公交线路往往难以实现最优化布设，影响市民安全舒适出行换乘。为此，建议按照“政府统筹发展、企业市场化运作、确保行业稳定”的原则，市区两级政府研究制定短途城乡客运车辆收购办法，明确收购资金来源。对不愿接受收购的，妥善解决经营出路问题。在城乡短途客运退出市场后，应对相应班线实行公交化运营，线网规划和经营管理由市公交集团统一负责。